En samfunnsøkonomisk analyse består både av konsekvenser som kan verdsettes i kroner, kalt prissatte konsekvenser, og ikke-prissatte konsekvenser. Bildet er fra E6 ved Andelva i Akershus. (Foto: Knut Opeide)

Norge har svakere metoder for å beregne samfunnsøkonomisk nytte enn andre land. Fakta eller myte? 

Publisert:
9. mars 2016
Av
Jan A. Martinsen, sjefingeniør Statens vegvesen

"Alle" snakker nå om samfunnsøkonomisk nytte av vegprosjekter. Her kan du lese om myter og fakta rundt samfunnsøkonomiske analyser i vegsektoren.

Det er stor interesse både faglig, politisk og i media for hvordan samfunnsøkonomiske analyser brukes i vegsektoren og hvilke resultater de gir. Det er imidlertid mye feilinformasjon, misforståelser og myter om samfunnsøkonomiske analyser. Jeg vil derfor i denne artikkelen redegjøre for hva samfunnsøkonomiske analyser i vegsektoren er og ikke er. Jeg vil også kommentere noen myter og oppfatninger.

Artikkelforfatter Jan A. Martinsen er sjefingeniør i Statens vegvesen og har i en årrekke jobbet med blant annet samfunnsøkonomisk analyse. (Foto: Knut Opeide)
Artikkelforfatter Jan A. Martinsen er sjefingeniør i Statens vegvesen og har i en årrekke jobbet med blant annet samfunnsøkonomisk analyse. (Foto: Knut Opeide)
Hva er samfunnsøkonomiske analyser?

Samfunnsøkonomiske analyser er et fagfelt, men ingen eksakt vitenskap. Det er en systematisk metode for å beregne og vurdere fordeler, ofte kalt nytte  i beregningene, og ulemper, det vil si hovedsakelig kostnader , slik at disse kan vurderes samlet.

Noen konsekvenser verdsettes i kroner, for eksempel tidsbesparelse, og andre ikke, for eksempel landskapsbilde. Derfor består en samfunnsøkonomisk analyse både av konsekvenser som kan verdsettes i kroner, kalt prissatte konsekvenser, og ikke-prissatte konsekvenser.

En stor del av nytten kommer trafikantene til gode, kalt trafikantnytte. For å beregne denne nytten trenger vi derfor tall for hvor mange trafikanter vi kan forvente i fremtiden. Gode transportanalyser og trafikkprognoser er derfor avgjørende for beregning av trafikantnytte. Det er utfordrende å beregne trafikkmengde svært langt frem i tid. Finansdepartementet har bestemt at analyseperioden skal være 40 år.

Prissatte og ikke-prissatte konsekvenser

De viktigste prissatte konsekvenser er:

  • tidskostnader
  • kostnader til drift av kjøretøy
  • ulykkeskostnader
  • støykostnader
  • driftskostnader for kollektivtrafikken
  • drifts- og vedlikeholdskostnader for vegene
  • og ikke minst investeringskostnadene.

De ikke-prissatte konsekvenser er vanligvis landskapsbilde, nærmiljø og friluftsliv, naturmangfold, kulturmiljø og naturressurser.

Kulturlandskap er en typisk ikke-prissatt størrelse. (Foto: Norden.org)
Landskapsbilde er en typisk ikke-prissatt konsekvens. (Illustrasjonsfoto: Norden.org)

De ikke-prissatte konsekvensene vurderes på en systematisk måte med hensyn til verdi og omfang på en skala fra Meget stor negativ konsekvens til Meget stor positiv konsekvens.

Det er ofte mest fokus på prissatte konsekvenser da det er lettere å forholde seg til kroner enn vurdering av positiv eller negativ konsekvens for eksempelvis landskapsbilde.

Prissatte konsekvenser beregnes for hvert år i en 40 års periode og neddiskonteres med 4 prosent rente fastsatt av Finansdepartementet. Summen kalles nåverdi.

Et prosjekt defineres som samfunnsøkonomisk lønnsomt med hensyn til prissatte konsekvenser når samlet nytte over 40 år, regnet om til nåverdi, er større enn kostnaden ved å gjennomføre tiltaket inklusive drift og vedlikehold i 40 år.

Da er netto nytten positiv og teoretisk beregnet avkastning er større enn 4 prosent årlig.  I daglig tale kan vi da si at tiltaket smaker mer enn det koster. Er netto nytte negativt blir det omvendt.

Det er en uløst pedagogisk utfordring at begrepet «lønnsomhet» knyttes til beregnet netto nytte for prissatte konsekvenser.

«Lønnsomt» i denne noe snevre betydning oppfattes gjerne som synonymt med fornuftig og klokt, men er ikke nødvendigvis det fordi det også er andre mål enn samfunnsøkonomi å ta hensyn til.

Sum prissatte konsekvenser i millioner kroner presenteres fordelt på trafikanter, operatører (kollektivselskap, med mer), det offentlige  og samfunnet for øvrig.

Allerede om fem år vil elektriske busser sette sitt preg på Oslo. (Foto: Knut Opeide)
Sum prissatte konsekvenser i millioner kroner presenteres fordelt på trafikanter, operatører (kollektivselskap, med mer), det offentlige og samfunnet for øvrig.. (Foto: Knut Opeide)

Det er utfordrende å sammenstille en analyse som inneholder både beregning av prissatte konsekvenser og vurdering av ikke-prissatte konsekvenser da de ikke kan summeres til en felles enhet.

Samfunnsøkonomiske analyser som beslutningsgrunnlag

Metoden for samfunnsøkonomiske analyser nedfelt i Statens vegvesens V 712 Konsekvensanalyser er primært utviklet for å kunne sammenligne ulike alternativ på kommuneplannivå siden det kreves nokså detaljerte inngangsdata. Metoden brukes også i stor utstrekning som grunnlag for beslutninger i konseptvalgutredninger (KVU) og til prioritering mellom store prosjekter og tiltak i Nasjonal transportplan (NTP) samt ved forskjellige spesialutredninger.

Det er spesielt utfordrende å prioritere mellom ulike prosjekter på grunnlag av samfunnsøkonomiske analyser, blant annet fordi prosjektene kan ha svært ulik detaljeringsgrad.

Jeg leser i departementets retningslinjer for NTP 2018-2029 at etatenes forslag til prioriteringer innen alle rammenivå skal være samfunnsøkonomisk lønnsomme samlet sett, riktignok hensyn tatt til ikke-prissatte konsekvenser. Disse vil imidlertid generelt trekke i negativ retning. Når jeg samtidig leser i Riksvegutredningen 2015 at ressursbehovet for å bygge ut riksvegnettet til ønsket standard er grovt anslått til 1000 milliarder kroner, og dette tilsvarende grovt anslått gir en negativ netto nytte på minus 200 milliarder kroner, så ser vi at de som jobber med etatenes forslag til prioritering har en svært utfordrende oppgave.

Samfunnsøkonomiske analyser vil derfor måtte være ett av flere forhold som vurderes i prioritering mellom prosjekter. Vi har også en rekke mål, både nasjonalt i NTP og for prosjekter og strekninger. Dette kan eksempelvis være en bestemt vegstandard/vegbredde for en sammenhengende strekning.

Målene kan være innbyrdes i konflikt og ikke nødvendigvis basert på samfunnsøkonomiske kriterier. Derfor vil det kunne være gode grunner til å prioritere prosjekter med negativ netto nytte.

I tillegg skal regionale virkninger og fordelingsvirkninger vurderes. Det er for tiden stor fokus på slike vurderinger, som gjerne betegnes som mernytte. Finansdepartementet er imidlertid klar på at vi ikke har standardisert metodikk for dette, slik at dette må være skreddersydde vurderinger for det enkelte prosjekt i tillegg til den samfunnsøkonomiske analysen.
Prioritering mellom prosjekter og tiltak bør derfor være en balansert avveining mellom måloppnåelse, samfunnsøkonomi og andre relevante forhold, eksempelvis mernytte og muligheter for etappevis utbygging og finansiering. 
 

Myter og fakta
  1. Norske beregningsmetoder er svake og annerledes enn andre lands metoder.

FEIL! Det er liten forskjell i beregning av samfunnsøkonomi i de nordiske land, Storbritannia og andre sammenlignbare land. Dette har også forskningsleder Harald Minken på Transportøkonomisk institutt tidligere påvist i en artikkel i Samferdsel. Norge har høstet internasjonal anerkjennelse særlig for hvordan vi behandler ikke- prissatte konsekvenser i våre analyser. Kalkulasjonsrentens størrelse har stor betydning for beregning av netto nytte. For noen år siden ble ny Svinesundbru beregnet lønnsom i Sverige og ulønnsom i Norge. Dette skyldes at kalkulasjonsrenten da var 4 prosent i Sverige og 7 prosent i Norge. Nå er kalkulasjonsrenten tilnærmet lik i begge land. En oversikt over kalkulasjonsrenten i EU viser at 17 av 24 land har en kalkulasjonsrente 4-7 prosent og bare 7 land lavere eller høyere enn dette, ref. foredrag av Arnaud Burgess på Concept symposium 2012.

2. Våre beregningsmetoder er mangelfulle.

DELVIS RIKTIG! Det har imidlertid aldri vært meningen at de samfunnsøkonomiske analysene skal gi et fullstendig svar på hva som er «riktig». Jeg siterer NOU 2012 Samfunnsøkonomiske analyser der et ekspertutvalg satt ned av Finansdepartementet skriver « samfunnsøkonomisk lønnsomhet skal tolkes som et oppsummerende mål på hva befolkningen til sammen netto er villig til å betale for et tiltak, og ikke som et mål på hva som er til samfunnets beste i videre forstand».

3. Det legges for lite vekt på samfunnsøkonomiske analyser i prioritering.

TJA! Det er et faktum at i alle fall netto nytte hittil har vært lite vektlagt som prioriteringsgrunnlag, ref Concept rapporter 33 og 44. Det blir spennende å se hvordan dette blir i neste NTP med nye retningslinjer for prioritering der samfunnsøkonomisk lønnsomhet skal tillegges stor vekt.  Prioritering har imidlertid alltid vært en avveining mellom faglige råd og politiske preferanser. Hva som er for stor eller for liten vekt er et verdivalg

4. De fleste vegprosjektene er «ulønnsomme».

DELVIS RIKTIG! NTP 2014-2023 viser en samlet positiv netto nytte for veginvesteringer. Selv om det er flere prosjekter med negativ netto nytte enn positiv nytte, er prosjektene med positiv netto nytte relativt bedre enn de med negativ nytte slik at beregnet netto nytte av statlige investeringsforslag på 104,4 milliarder kroner i NTP 2014-2023 er pluss 20,5 milliarder kroner.

5. Analysene er svært følsomme for trafikkvekst og andre forutsetninger.

RIKTIG! Det bør derfor fokuseres mer på følsomhetsanalyser for å vise hvordan ulike forutsetninger påvirker beregningene. Spesielt på strategisk utredningsnivå bør det derfor legges mer vekt på relativ forskjell mellom konsepter og alternativer enn på tall for beregnet netto nytte.

6. Analysene beregner bare fordeler for trafikantene.

FEIL! Livsløpsanalyser er med både for byggefase, driftsfase og trafikken på vegen. I tillegg inngår effekter for nærmiljø i form av endringer i støy- og luftforurensingskostnader.

7. Samfunnsøkonomiske analyser er en black box som bare gir noen økonomiske tallresultat.

DELVIS RIKTIG! Beregningen gir imidlertid også konkrete tall for tidsbesparelse i minutter, antall færre ulykker, utslipp av CO2 i tonn etc. Etaten bør imidlertid bli flinkere til å presentere dette.

8. Beregnet netto nytte og årlig avkastning kan brukes til investeringer.

FEIL! Det er en misforståelse at «lønnsomme» prosjekter med positiv netto nytte og teoretisk beregnet avkastning større enn 4 prosent gir penger i kassa som kan brukes til f.eks. veginvesteringer. I motsetning til bedriftsøkonomisk nytte er beregnet samfunnsøkonomisk nytte dessverre ikke kontante penger som kan disponeres, men er et uttrykk for hva befolkningen til sammen er villig til å betale for et tiltak basert på verdsettingsstudier, ref. punkt 2 ovenfor.

9. Tidsgevinst for bilister slår uforholdsmessig tungt ut.

DELVIS RIKTIG! Beregningene fanger ikke godt nok opp positive gevinster ved at flere går, sykler eller reiser kollektivt.

er syklister krysser Akerselva ved Nybrua i Oslo. (Foto: Knut Opeide)
De positive gevinstene ved blant annet sykling fanges ikke godt nok opp, skriver artikkelforfatteren. Bildet viser syklister ved Nybrua i Oslo. (Foto: Knut Opeide)

Avslutning

Prioritering i vegsektoren vedtas politisk basert på faglige forslag fra etatene, som igjen er basert på politisk besluttet målstruktur og retningslinjer.  Det er fortsatt viktig med faglig utvikling av samfunnsøkonomiske analyser som et viktig grunnlag for Statens vegvesens forslag til prioriteringer i vegsektoren.

Statens vegvesen gjennomfører selvsagt de tiltak som blir politisk besluttet gjennom NTP og budsjettvedtak, uavhengig av om de samsvarer med etatens forslag til prioritering eller ikke.

Denne artikkelen har tidligere stått på trykk i bladet Samferdsel

 

 

 

Legg igjen en kommentar

Din e-postadresse vil ikke bli publisert. Obligatoriske felt er merket med *

*

*